Créa­tion de Napo­léon Bona­parte à la fin du 18ème siècle révo­lu­tion­naire, sous le Consu­lat, mais vieil héri­tage des ins­ti­tu­tions monar­chiques, le Conseil d’État, qui a pour beau­coup contri­bué à la créa­tion du Code civil, consti­tue la plus haute juri­dic­tion admi­nis­tra­tive du pays.

Sa mis­sion (du moins depuis l’instauration de la Cin­quième Répu­blique), est de conseiller le gou­ver­ne­ment. Il doit être consul­té par ce der­nier pour un cer­tain nombre d’actes, dont les pro­jets de lois.

Alors que Conseil des ministres du gou­ver­ne­ment Phi­lippe adop­tait la réforme ce mer­cre­di 22 jan­vier, le Conseil d’État émet­tait quant à lui deux jours plus tard son appré­cia­tion de celle-ci, laquelle est dis­po­nible ici.

Le moins que l’on puisse dire est que la « réforme » n’a pas obte­nu les bonnes grâces des juristes, qui ont plu­tôt choi­si de l’étriller et de la ren­voyer au pur­ga­toire des mal­fa­çons politiques. 

Sai­si le 3 jan­vier, l’institution n’avait que 3 semaines pour étu­dier for­mel­le­ment le texte, en s’assurant que ses dis­po­si­tions n’étaient ni contra­dic­toires, ni illé­gales et moins encore anticonstitutionnelles. 

Et l’on peut dire que l’exé­cu­tif a fait mouche dans les 3 caté­go­ries. Du beau bou­lot !

L’a­réo­page gou­ver­ne­men­tal est donc ren­voyé à son étude, et prié de paraitre moins gri­bouille et bor­né qu’il n’est assurément. 

Les aber­ra­tions rele­vées tiennent aus­si bien du fond que de la forme du projet : 

Trop d’ordonnances !

Le pro­jet du gou­ver­ne­ment en la matière consiste à recou­rir à 29 ordon­nances, ce qui est assez considérable. 

C’est même un moyen de légi­fé­rer assez exor­bi­tant en régime démo­cra­tique, cen­sé­ment ins­ti­tué par voie d’habilitation légis­la­tive qu’en cas d’urgence, de néces­si­té abso­lue ou de recours à de simples mesures techniques. 

Elle per­met à un exé­cu­tif d’imposer ses choix et leurs moda­li­tés en court-cir­cui­tant la repré­sen­ta­tion par­le­men­taire, et donc le corps légis­la­tif. Le para­doxe veut que ce soit la majo­ri­té par­le­men­taire qui se court-cir­cuite elle-même en votant la loi qui auto­rise sa neutralisation ! 

Un article publié par le site juri­dique « Dal­loz actua­li­tés » de 2018, inti­tu­lé « Le Par­le­ment mena­cé par un abus d’ordonnances » expose un tableau édi­fiant de la situa­tion fran­çaise (repro­duit ci-des­sous), où l’on voit clai­re­ment explo­ser pro­gres­si­ve­ment le nombre d’ordonnances depuis les années 2000 : 

Source: Dal­loz actualités

Le Conseil d’État consi­dère que le fait, « pour le légis­la­teur, de s’en remettre à des ordon­nances pour la défi­ni­tion d’élé­ments struc­tu­rants du nou­veau sys­tème de retraite fait perdre la visi­bi­li­té d’en­semble qui est néces­saire à l’ap­pré­cia­tion des consé­quences de la réforme ».

On com­prend bien l’intérêt pour un gou­ver­ne­ment, dont la repré­sen­ta­ti­vi­té est contes­tée depuis l’origine, en dépit de sa léga­li­té démo­cra­tique, de for­cer l’usage de cet ins­tru­ment si poli­ti­que­ment com­mode pour anéan­tir des contes­ta­tions, comme il l’a fait lors de la réforme sur le droit du tra­vail, ou celle sur le sta­tut des cheminots. 

Le diable se cachant encore dans les détails, on a pu consta­ter, notam­ment dans la sixième et der­nière ordon­nance tra­vail, dite « balai » (vali­dée par le Conseil d’État), com­bien cet exé­cu­tif agis­sait comme bon lui semble afin d’af­fai­blir les droits des sala­riés, quitte à pla­cer ses sou­tiens objec­tifs dans le monde du tra­vail (à com­men­cer par la CFDT) dans l’embarras.

Offi­ciel­le­ment, l’objectif gou­ver­ne­men­tal est d’agir rapi­de­ment, mais il est sur­tout celui d’é­vi­ter un enli­se­ment des débats par­le­men­taires. « Les lois d’ha­bi­li­ta­tion [des ordon­nances] peuvent être adop­tées sans attendre la fina­li­sa­tion d’un texte pré­cis », comme le rap­pelle le Conseil. Une situa­tion inac­cep­table sur un plan authen­ti­que­ment démocratique. 

Des enga­ge­ments gou­ver­ne­men­taux illégaux !

Pour espé­rer dégon­fler la contes­ta­tion, le gou­ver­ne­ment a sou­hai­té garan­tir aux ensei­gnants et aux cher­cheurs que leurs pen­sions ne bais­se­raient pas. Des pro­jec­tions mon­trant que celle-ci pou­vait subir une chute de plus de 30% par le sys­tème à point ! 

Selon le ministre de l’Éducation, Blan­quer : « Cet enga­ge­ment figu­re­ra dans la loi ». D’autres pro­fes­sions ont obte­nu quelques conces­sions devant être ins­crites pareille­ment dans le marbre de la loi. 

Or, pour le Conseil d’État « ces dis­po­si­tions ren­voient à une loi de pro­gram­ma­tion, dont le gou­ver­ne­ment entend sou­mettre un pro­jet au Par­le­ment dans les pro­chains mois ».

Pour la juri­dic­tion, cela équi­vaut à « une injonc­tion au gou­ver­ne­ment de dépo­ser un pro­jet de loi », « contraire à la Consti­tu­tion ».

L’en­ga­ge­ment de reva­lo­ri­sa­tion des salaires des ensei­gnants et des cher­cheurs devra donc dis­pa­raître du texte ! Une consé­quence qui pour­rait cris­per fâcheu­se­ment du côté des profs. 

Un pseu­do régime uni­ver­sel de retraite

Le Conseil d’État men­tionne que le pro­jet de réforme n’ins­taure pas « un régime uni­ver­sel qui serait carac­té­ri­sé, comme tout régime de sécu­ri­té sociale, par un ensemble consti­tué d’une popu­la­tion éli­gible unique, de règles uni­formes et d’une caisse unique ».

Car le texte crée en effet « cinq régimes », et « à l’in­té­rieur de cha­cun de ces régimes » des « règles déro­ga­toires à celles du sys­tème uni­ver­sel ».

Il s’agit donc d’un sys­tème de retraite par points, mais différentiel.

Trop de modi­fi­ca­tions de der­nière minute

Cela arrive régu­liè­re­ment au cours de l’élaboration de la loi, dans les navettes entre ministres, rap­por­teurs et Conseil. Sauf qu’il s’agit ici de deux avant-pro­jets de loi (orga­nique et ordi­naire), qui ont été modi­fié 6 fois ces trois der­nières semaines, révé­lant le niveau de fébri­li­té de ce gouvernement ! 

Un pro­jet de loi orga­nique affecte aus­si bien la Consti­tu­tion que l’ensemble des pou­voirs admi­nis­tra­tifs. C’est for­cé­ment le cas ici, puisque le sys­tème de retraite par­ti­cipe du pacte social, donc de dis­po­si­tions juri­diques fon­da­men­tales (ren­voyant donc à la Consti­tu­tion), contrai­re­ment à une loi « ordinaire ». 

Au regard de la pré­ci­pi­ta­tion gou­ver­ne­men­tale, le Conseil énonce donc qu’il n’a pas été « à même de mener sa mis­sion avec la séré­ni­té et les délais de réflexion néces­saires pour garan­tir au mieux la sécu­ri­té juri­dique de l’exa­men auquel il a procédé » 

Des pro­jec­tions finan­cières « lacunaires » 

L’étude d’impact n’a pas été plus convain­cante selon les juristes, d’autant que la hausse de l’âge de départ à la retraite, les dépenses d’as­su­rance-chô­mage et celles liées aux mini­ma sociaux, ou le taux d’emploi des seniors ne sont pas pris sérieu­se­ment en compte dans la pers­pec­tive d’une hausse du nombre de béné­fi­ciaires, dans les décen­nies à venir. 

L’étude du gou­ver­ne­ment : « reste en deçà de ce qu’elle devrait être, de sorte qu’il incombe au gou­ver­ne­ment de l’a­mé­lio­rer encore avant le dépôt du pro­jet de loi au Par­le­ment ».

Peut-être s’a­gi­rait-il éga­le­ment d’a­gir en amont, en réfor­mant les réformateurs ? 

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