L’initiative populaire

En ce dimanche de fin novembre s’est produit un fait rarissime dans l’histoire politique de la Suisse : ses citoyens et citoyennes ont approuvé, quoiqu’avec une très mince majorité de 50,7%, une initiative rendant les entreprises suisses responsables de violations des droits de l’homme et des normes environnementales commises par leurs succursales et leurs fournisseurs à l’étranger.

Mais cette initiative n’a pas abouti, car elle n’avait pas obtenu la majorité des voix dans la majorité des 26 cantons requise par la Constitution fédérale pour changer celle-ci : 14 cantons et demi[1] ont en effet voté contre l’initiative et seulement 8 et demi pour. L’initiative est ainsi devenue caduque. C’est seulement la sixième fois en presque 125 ans que cette configuration s’est produite.

Cette double façon de compter les voix est une spécificité suisse qui rappelle de loin le système électoral américain qui donne également un poids considérable aux Etats de l’Union, comme on a pu constater lors de l’élection présidentielle de 2016 où Donald Trump n’a pas obtenu la majorité du vote populaire, mais bien celle du collège électoral.

Cette ressemblance n’est pas un hasard, car les pères de la Constitution fédérale suisse de 1848 s’étaient en partie inspirés du modèle américain pour sauvegarder les droits des petits cantons, à l’époque pour la plupart ruraux, alpins, pauvres et catholiques, au dépens des grands cantons urbains, industrialisés et protestants. 

A l’époque, les différences entre les cantons en matière de population étaient moins grandes qu’aujourd’hui, où le plus petit canton, Appenzell-Intérieur avec moins de 20 000 habitants pèse politiquement 40 fois plus que celui du plus grand, Zurich, avec une population de plus d’un million. La votation du 29 novembre a dès lors relancé la discussion sur une réforme de ce système, mais puisque la règle de la majorité des cantons pour amender la Constitution requiert justement cette majorité – que les petits cantons ne sont pas prêts à abandonner –  il semble presque impossible de changer cette disposition.

L’initiative populaire a été introduite dans la Constitution fédérale en 1891, pour la même raison, à savoir protéger les minorités, à l’époque surtout les catholiques, pour leur donner une influence directe sur la politique. Elle prévoit que 100 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote[2] peuvent demander une révision totale ou partielle de la Constitution. L’Assemblée fédérale – les deux chambres du parlement réunies – ne peut déclarer une initiative nulle que si celle-ci ne respecte pas le principe de l’unité de la forme et de la matière ou les règles impératives du droit international.

Une fois que l’initiative a été reconnue valable, le Conseil fédéral (le gouvernement suisse) prend position sur son contenu qui est ensuite discutée et votée par les deux chambres du parlement. Le gouvernement et le parlement donnent, chacun de son côté, des recommandations de vote et peuvent aussi soumettre une contre-proposition à une initiative qui est soumise au vote populaire en même temps que celle-ci. Une initiative n’est donc pas un instrument pour contourner ou même écarter les autorités.

Leurs opinions font partie du processus de prise de décision qui sont communiquées aux citoyennes et citoyens un mois avant la date de votation, par une brochure officielle qui reflète aussi les vues des promoteurs de l’initiative. Les Suisses votent donc en pleine connaissance de cause car non seulement les autorités, mais aussi les partis politiques, les promoteurs de l’initiative et les média assurent une large information.

Le référendum

La même procédure s’applique à l’autre instrument de la démocratie directe, le référendum.

Toute loi fédérale approuvée par le parlement est soumise au référendum, qui est acquis si  50 000 citoyens et citoyennes ayant le droit de vote ou huit cantons le demandent dans les 100 jours à compter de sa publication officielle. Le référendum s’applique aussi aux traités internationaux d’une durée indéterminée ou à l’adhésion à une organisation internationale approuvés par le parlement. Le référendum n’est donc pas sans limite. Il n’est par exemple pas en mesure de faire tomber le gouvernement ou un ministre en particulier.

Il n’est demandé que contre une minorité de lois qui sont spécialement controversées, la grande majorité d’entre elles entre en vigueur sans avoir passé par cet obstacle. Et même si un référendum aboutit, le gouvernement reste en place, et l’histoire récente ne connaît qu’un seul cas où un membre de gouvernement fédéral a démissionné après qu’une loi dont il était à l’origine avait été annulée par un référendum, et ce cas remonte à presque 70 ans…

L’initiative et le référendum existent aussi sur le plan cantonal et communal, avec évidemment un nombre moindre de signatures requises, et au contraire du niveau fédéral, où une initiative n’est possible que pour amender la Constitution, elle s’applique dans les cantons et les communes aussi pour créer de nouvelles lois.

Dès lors, les Suisses votent en règle quatre fois par année sur des initiatives et/ou référendums aux trois niveaux étatiques, parfois le même dimanche, ce qui peut aboutir à une votation sur jusqu’à une demi-douzaine de sujets. La participation au vote varie selon le sujet et dépasse rarement les 50%, sauf rares exceptions. Dimanche 29 novembre, elle était de 47%, malgré le caractère émotionnel des deux initiatives. Depuis 1891, sur 217 initiatives, seules 22 ont été acceptées par le peuple.

Mais les initiatives rejetées ne sont pas inutiles, elles ont parfois des effets indirects, en inspirant d’autres mesures législatives, des contre-projets ou bien de nouvelles initiatives. Ainsi, les hommes suisses ont rejeté deux fois en un demi-siècle l’introduction du droit de vote des femmes avant que la troisième soit la bonne en 1971, et deux fois en 25 ans sur l’adhésion de la Suisse à l’ONU en 2002, cette fois aussi avec les voix des Suissesses…

L’ initiative populaire « Entreprises responsables – pour protéger l’être humain et l’environnement » 

 La plus controversée des deux initiatives votées le 29 novembre était celle sur la responsabilité des entreprises dans le domaine des droits de l’homme et de l’environnement, non seulement pour leurs actes en Suisse, mais aussi à l’étranger, par leurs succursales et leurs fournisseurs. Elle avait été lancée en 2016 par une douzaine d’organisations non-gouvernementales (ONG) dont les sections suisses d’Unicef et de Greenpeace, et appuyé par le parti socialiste et les Verts, tandis que les partis bourgeois ainsi que les milieux économiques se prononcèrent contre.

De cette confrontation résulta une des campagnes les plus émotionnelles des dernières années, également parce que le texte de l’initiative était relativement vague et prêtait ainsi à toutes sortes d’interprétation. Il n’était par exemple pas clair si des procédures pénales initiées à l’étranger aboutiraient devant des tribunaux suisses, et il n’était pas clair non plus jusqu’à quel point de la chaîne d’approvisionnement une entreprise suisse pouvait être tenue pour responsable.

Il y avait aussi une incertitude si l’initiative concernait seulement les grandes entreprises multinationales ou aussi les quelque 30’000 petites et moyennes entreprises suisses qui ont des relations commerciales avec l’étranger. Les promoteurs de l’initiative mentionnaient toujours les mêmes exemples de dommages causés en Afrique et Amérique latine par quelques entreprises minières et pétrolières internationales ayant leur siège en Suisse.

L’une d’entre elles a accusé les initiateurs de répandre de fausses informations. Les multinationales traditionnelles suisses étaient plus ou moins à l’abri de la critique, mais se sont solidarisées contre l’initiative avec l’ensemble de l’industrie dans l’organisation faîtière « Economie suisse » qui regroupe 100’000 entreprises.   

Malgré l’échec de l’initiative, la discussion sur la responsabilité des entreprises pour leurs activités à l’étranger n’est pas terminée, car le gouvernement et le parlement ont élaboré un contre-projet qui poursuit le même but que l’initiative, en obligeant les entreprises concernées à rendre compte de leurs activités à l’étranger, sous peine d’une amende  allant jusqu’à 100’000 francs en cas d’infraction à cette règle. Le contre-projet précise que les succursales et fournisseurs à l’étranger continueront à répondre seuls des dommages qu’ils ont causés, en général sur place et conformément au droit qui y est applicable.  Il mentionne en outre des domaines qui ne figuraient pas dans le texte de l’initiative, comme la corruption, le travail des enfants et les minéraux provenant de régions en conflit.

Le gouvernement et le parlement indiquent que ces règles sont coordonnées au niveau international, probablement une allusion au fait qu’une directive européenne avec un contenu semblable existe. La France a adopté en 2017 une loi qui va dans le sens de l’initiative suisse, mais précise qu’elle ne concerne que les entreprises avec plus de 5000 salariés, et l’Allemagne prépare une loi qui reprend certains éléments de cette l’initiative. Le gouvernement a en outre indiqué que le contre-projet qui a force de loi entrerait en vigueur avec effet immédiat en cas d’échec de l’initiative, à moins qu’un référendum soit pris contre lui.

Quand une initiative est approuvée, le gouvernement et le parlement doivent élaborer une loi pour la mettre en pratique, ce qui peut provoquer de nouveaux débats, surtout si le texte de l’initiative se prête à des interprétations diverses. Il en était ainsi il y a quelques années après que le peuple eut approuvé une initiative pour limiter l’immigration, que le gouvernement et la majorité du parlement transformèrent en une loi beaucoup moins restrictive que l’initiative. Dans un pareil cas, il existe pourtant la possibilité d’un référendum ou celle du lancement d’une deuxième initiative ; les deux volets de la démocratie directe suisse sont donc complémentaires.

L’initiative populaire « Pour une interdiction du financement des producteurs de matériel de guerre »

La deuxième initiative sur laquelle les Suisses ont voté le 29 novembre était un peu à l’ombre de sa « grande sœur », tout en poursuivant le même but que celle-ci : la moralisation de l’économie. Elle demandait l’interdiction du financement des producteurs de matériel de guerre par la Banque nationale suisse, par les fondations, ainsi que par les institutions de la prévoyance publique et professionnelle (fond de pension etc.).

Cette interdiction s’appliquerait aux entreprises suisses et étrangères  dont plus de 5% du chiffre d’affaires annuel provient de la production de matériel de guerre. Concrètement, les institutions financières mentionnées ne pourraient par exemple plus investir dans des actions de Rolls Royce qui fabrique des réacteurs à la fois pour des avions civils et militaires et dont 20% du chiffre d’affaires concerne ce dernier secteur. L’initiative était lancée par le « Groupe Suisse sans armée » dont une initiative pour abolir l’armée suisse avait obtenu plus d’un tiers des votes en 1989. Aucun parti politique, sauf les jeunes socialistes et les jeunes Verts, n’a appuyé l’initiative actuelle qui a échoué, mais pourtant recueilli 42% des votes. Il n’est donc pas à exclure que ses promoteurs tenteront un jour une nouvelle initiative…   

Hans-Jörg RENK


[1]                                    Les cantons qui au cours de l’histoire se sont scindés en deux pour des raisons géographiques, religieuses ou politiques sont considérés en droit comme des demi-cantons. Il s’agit de Bâle-Ville, Bâle-Campagne, Ob- et Nidwalden ainsi que des deux Appenzell, Inner- et Ausserrhoden

[2]                                    Environ un quart des habitants de la Suisse n’ont pas la nationalité suisse et dès lors pas le droit de vote.

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